歷經(jīng)3年多的應(yīng)急管理改革是中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分。此次改革具有重大意義，標(biāo)志著中國(guó)應(yīng)急管理向“全災(zāi)種、大應(yīng)急”的綜合減災(zāi)模式發(fā)展。
中國(guó)應(yīng)急管理體制改革的內(nèi)容：
2018年的應(yīng)急管理改革主要圍繞著3個(gè)方面進(jìn)行，分別是機(jī)構(gòu)改革、體制改革和職責(zé)改革，下面分別進(jìn)行論述。
機(jī)構(gòu)改革：從應(yīng)急辦到應(yīng)急管理部。
2018年改革之前，中國(guó)應(yīng)急管理工作是由各級(jí)政府應(yīng)急辦來(lái)負(fù)責(zé)的，但是該機(jī)構(gòu)行政級(jí)別較低，在實(shí)踐中難以協(xié)調(diào)其他職能部門(mén)。如果要做好應(yīng)急管理工作，就需要一個(gè)強(qiáng)有力的政府機(jī)構(gòu)。2018年的改革整合了11個(gè)部門(mén)中的13項(xiàng)職責(zé)，以及5個(gè)國(guó)家指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)組建應(yīng)急管理部。這些被整合的部門(mén)如表所示。
職責(zé)的實(shí)現(xiàn)是通過(guò)具體的組織機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施的。從現(xiàn)有的應(yīng)急管理部的主要組織機(jī)構(gòu)來(lái)看，議事機(jī)構(gòu)和部屬單位都是單災(zāi)種管理；部分機(jī)關(guān)司局實(shí)現(xiàn)了綜合減災(zāi)的職責(zé)，分別為應(yīng)急指揮中心、教育訓(xùn)練司、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和綜合減災(zāi)司、救援協(xié)調(diào)和預(yù)案管理局、救災(zāi)和物資保障司、政策法規(guī)司、調(diào)查評(píng)估和統(tǒng)計(jì)司。因此現(xiàn)有應(yīng)急管理工作為單災(zāi)種管理與綜合減災(zāi)管理相結(jié)合，并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)綜合減災(zāi)。
體制改革：從統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)到統(tǒng)一指揮。
指導(dǎo)中國(guó)應(yīng)急管理的綜合性法律是《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，該法律確立了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”為主的應(yīng)急管理體制。而2018年改革后確立的應(yīng)急管理體制是“統(tǒng)一指揮、專(zhuān)常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)”。這兩種體制中，統(tǒng)一指揮明確的是應(yīng)急管理的指揮權(quán)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)明確的是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，統(tǒng)一指揮更強(qiáng)調(diào)了在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中統(tǒng)一指揮的重要作用。目的是防止出現(xiàn)多頭管理、職責(zé)混亂的現(xiàn)象，提高應(yīng)急管理的效率。
通過(guò)三年多的工作實(shí)踐，在突發(fā)事件應(yīng)急處置中，統(tǒng)一指揮和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)兩種體制都發(fā)揮著作用。因?yàn)樾麦w制實(shí)施后，法律規(guī)定的體制也沒(méi)有廢止或者修訂，兩種體系也就并存了。
職責(zé)改革：從單災(zāi)種到全災(zāi)種、大應(yīng)急。
《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)生過(guò)程、性質(zhì)和機(jī)理，主要分為以下四類(lèi)：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。2018年改革之前，應(yīng)急辦的職責(zé)是對(duì)所有的突發(fā)事件進(jìn)行協(xié)調(diào)管理，但是2018年改革之后，應(yīng)急管理部門(mén)的職責(zé)是以安全生產(chǎn)類(lèi)和自然災(zāi)害類(lèi)突發(fā)事件為主。通過(guò)表1的職責(zé)研究可以發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急管理部不包括所有自然災(zāi)害的應(yīng)急管理工作。風(fēng)暴潮、海嘯、赤潮等海洋災(zāi)害等職責(zé)歸自然資源部管理，農(nóng)作物病蟲(chóng)害等生物災(zāi)害的職責(zé)歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。安全生產(chǎn)類(lèi)屬于事故災(zāi)難中的一種，因此應(yīng)急管理部的職責(zé)只包括了部分自然災(zāi)害和部分事故災(zāi)難，并沒(méi)有綜合所有的災(zāi)種。
應(yīng)急管理改革效果及成因分析：
成效與困難并存。
中國(guó)應(yīng)急管理改革取得了一些成效。煤礦產(chǎn)量增加但死亡人數(shù)大幅下降；生產(chǎn)安全事故總量、較大事故、重特大事故同比實(shí)現(xiàn)“三個(gè)下降”。2018年全國(guó)自然災(zāi)害因?yàn)?zāi)死亡失蹤人口、倒塌房屋數(shù)量和直接經(jīng)濟(jì)損失同比近5年來(lái)平均值分別下降60%、78%和34%；2020年因?yàn)?zāi)死亡（失蹤）人數(shù)較近五年的均值下降了49.8%。
雖然應(yīng)急管理改革取得了一些成效，但存在的問(wèn)題也不可忽視。尤其是危險(xiǎn)化學(xué)品重特大事故發(fā)生頻率和死亡人數(shù)的上升對(duì)應(yīng)急管理工作帶來(lái)更大的挑戰(zhàn)。這些問(wèn)題的出現(xiàn)與中國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品安全基礎(chǔ)薄弱、生產(chǎn)裝備比較落后、安全監(jiān)管力量不足相關(guān)。應(yīng)急管理部也從多方面加強(qiáng)治理整頓，全面范圍內(nèi)開(kāi)展三年專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)；完善和落實(shí)從根本上消除事故隱患，實(shí)現(xiàn)事故總量和較大事故持續(xù)下降，重特大事故得到有效遏制。但不可否認(rèn)，中國(guó)應(yīng)急管理改革仍面臨著巨大的挑戰(zhàn)。
有限的全災(zāi)種、大應(yīng)急。
中國(guó)應(yīng)急管理逐漸從單災(zāi)種轉(zhuǎn)向全災(zāi)種、大應(yīng)急，但是這種綜合僅實(shí)現(xiàn)了“有限的”綜合。中國(guó)應(yīng)急管理部門(mén)只管理部分自然災(zāi)害和部分事故災(zāi)難。這些事件的風(fēng)險(xiǎn)具有高度的復(fù)雜性、深度的不確定性等特征，從管理實(shí)踐工作出發(fā)，不同的事件在應(yīng)急指揮、應(yīng)急物資、教育訓(xùn)練等工作具有一致，因此實(shí)現(xiàn)了大應(yīng)急管理，但是一些對(duì)生命財(cái)產(chǎn)影響較大的危險(xiǎn)化學(xué)品事件、洪澇災(zāi)害、地震地質(zhì)災(zāi)害還需要單項(xiàng)管理。
雖然應(yīng)急管理部門(mén)的職責(zé)只是自然災(zāi)害類(lèi)和安全生產(chǎn)類(lèi)事件，但是自然災(zāi)害仍包括幾十種自然災(zāi)害，安全生產(chǎn)類(lèi)也包括工礦商貿(mào)等各行業(yè)的安全生產(chǎn)，應(yīng)急管理部門(mén)工作仍是任重道遠(yuǎn)。
基層應(yīng)急管理改革是難點(diǎn)。
應(yīng)急管理部作為一個(gè)新組建的部門(mén)，邊組建邊工作，經(jīng)過(guò)三年摸爬滾打改革基本到位，但是越往基層改革，專(zhuān)業(yè)性和綜合性的矛盾越深，遭遇的困難越具有具體性和實(shí)質(zhì)性。例如：應(yīng)急工作“事多錢(qián)少、工作壓力大”，工作人員轉(zhuǎn)到應(yīng)急管理部門(mén)意愿不強(qiáng)；專(zhuān)業(yè)知識(shí)與綜合管理的矛盾性等問(wèn)題影響著基層應(yīng)急管理部門(mén)有效履職。
應(yīng)急管理部門(mén)的缺位與越位。
突發(fā)事件，尤其是重特大突發(fā)事件，往往涉及多地多部門(mén)，加之應(yīng)急管理部門(mén)處于改革過(guò)程中，一時(shí)間應(yīng)急管理部門(mén)和其他業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)自身職能難以作出科學(xué)合理的轉(zhuǎn)變，在應(yīng)急管理的過(guò)程中，難以規(guī)范履職，部門(mén)之間容易出現(xiàn)缺位、越位和錯(cuò)位的現(xiàn)象。對(duì)于被整合的其他部門(mén)，如何在劃撥應(yīng)急功能之后協(xié)調(diào)與應(yīng)急部門(mén)的關(guān)系，這些都是造成缺位和越位的原因。
中國(guó)應(yīng)急管理改革發(fā)展的建議：
堅(jiān)持核心理念。
應(yīng)急管理工作直接關(guān)系人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)安全，是構(gòu)建新安全格局的重要組成部分。應(yīng)急管理改革要增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，始終把保護(hù)人民群眾生命安全作為最現(xiàn)實(shí)的“國(guó)之大者”。
堅(jiān)持“綜合減災(zāi)”，不是堅(jiān)持“綜合應(yīng)急”。
自然災(zāi)害類(lèi)和安全生產(chǎn)類(lèi)事件有不一致性，也有一致性，其中不一致性主要表現(xiàn)在減災(zāi)方面，具有風(fēng)險(xiǎn)多樣化、監(jiān)測(cè)手段多樣化、救援方案多樣化等特點(diǎn)，因此綜合減災(zāi)的綜合是各方面資源的協(xié)調(diào)；一致性則表現(xiàn)在事件應(yīng)急處置方面，應(yīng)急指揮一致、應(yīng)急救援隊(duì)伍一致、應(yīng)急資源一致等，因此應(yīng)急處置體現(xiàn)了資源的有效利用。二者內(nèi)涵不一致。
堅(jiān)持應(yīng)急邊界，解決越位與缺位。
應(yīng)急管理部門(mén)并不是應(yīng)急管理的唯一主體，因此應(yīng)急需要邊界，這個(gè)邊界包括兩個(gè)：一個(gè)是管理部門(mén)的邊界；另外一個(gè)是界定央地權(quán)責(zé)，強(qiáng)化了各級(jí)政府在提供應(yīng)急救援、防災(zāi)減災(zāi)基本公共服務(wù)上的相應(yīng)責(zé)任。
堅(jiān)持實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)總結(jié)好的方法和經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)驗(yàn)推廣。
應(yīng)急管理是自上而下推動(dòng)的改革，而突發(fā)事件一般發(fā)生在基層，因此要及時(shí)總結(jié)基層好的管理經(jīng)驗(yàn)和方法，從上而下，上下結(jié)合共同推進(jìn)改革的發(fā)展。應(yīng)急管理部門(mén)還是一個(gè)新生的部門(mén)，應(yīng)急管理組織常常需要經(jīng)歷一個(gè)磨合期，才能逐步達(dá)成問(wèn)題共識(shí)和對(duì)策共識(shí)，進(jìn)而形成一致和有效的行動(dòng)。
總之，新時(shí)代應(yīng)急管理事業(yè)還處于開(kāi)創(chuàng)階段，改革還處于爬坡過(guò)坎期。如果深化下去，我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力將會(huì)得到更大的發(fā)展。要堅(jiān)持以人為本的核心，探索綜合減災(zāi)的有效途徑，總結(jié)好的方法和經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)應(yīng)急管理改革發(fā)展。
