公安消防部隊(duì)退出現(xiàn)役，17萬人軍轉(zhuǎn)民，消防職業(yè)化契機(jī)將至？
隨著國(guó)家深化機(jī)構(gòu)改革方案落地，消防轉(zhuǎn)制因改革力度空前、涉及人員龐巨備受關(guān)注，它將影響中國(guó)17萬現(xiàn)役消防官兵、17萬政府專職消防員及3.6萬消防文員的命運(yùn)。
（退出現(xiàn)役轉(zhuǎn)為行政編制，對(duì)于消防官兵而言，不僅是脫去軍裝，更意味著現(xiàn)役軍人的身份、職位職級(jí)、工資待遇、管理機(jī)制、社會(huì)榮譽(yù)感等方方面面將全部改變。圖/視覺中國(guó)）
《財(cái)經(jīng)》記者 劉思維/文 李恩樹/編輯
國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案在全國(guó)“兩會(huì)”期間第一次出現(xiàn)時(shí)，消防軍官劉心力（化名）的手機(jī)被“應(yīng)急管理部和消防轉(zhuǎn)制”的消息刷屏。當(dāng)天，四五位同事聚集在辦公室，不斷查看手機(jī)新聞中的解讀。
改革方案中，“公安消防部隊(duì)轉(zhuǎn)制”短短八字充滿各種可能性，力度之大出乎他們的意料。
進(jìn)一步的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（下稱《改革方案》）明確，公安消防部隊(duì)不再列入武警部隊(duì)序列，全部退出現(xiàn)役。這將影響中國(guó)17萬現(xiàn)役消防官兵、17萬政府專職消防員及3.6萬消防文員的命運(yùn)。更細(xì)化的“三定方案”公布之前，消防官兵的待遇、職級(jí)、去留，仍屬未知。
“轉(zhuǎn)制期隊(duì)伍不能亂”
看到消防轉(zhuǎn)制的消息后，劉心力第一時(shí)間拿著手機(jī)到主管領(lǐng)導(dǎo)辦公室分享信息，對(duì)方?jīng)]有發(fā)表意見。
“改制期間，工作不能散，隊(duì)伍不能亂，任務(wù)還得繼續(xù)干。”4月11日，劉心力所在的省消防總隊(duì)關(guān)于安全工作的全員會(huì)議上，主持會(huì)議的首長(zhǎng)提出要求。
根據(jù)《改革方案》，新的機(jī)構(gòu)、應(yīng)急管理部作為國(guó)務(wù)院組成部門將被組建。公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)轉(zhuǎn)制后，與安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊(duì)伍，一并作為綜合性常備應(yīng)急骨干力量，由新成立的應(yīng)急管理部管理。
4月16日，新組建的應(yīng)急管理部正式掛牌，公安部原副部長(zhǎng)黃明出任應(yīng)急管理部黨組書記、副部長(zhǎng)，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督總局原黨組書記、局長(zhǎng)王玉普出任部長(zhǎng)。
此前，公安消防部隊(duì)是在公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下的一支實(shí)行軍事化管理的部隊(duì)，執(zhí)行解放軍的三大條令和兵役制度，納入武警序列。各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)消防總隊(duì)，各地、市、州、盟和直轄市城區(qū)設(shè)消防支隊(duì)，之下設(shè)消防大隊(duì)、中隊(duì)。
消防官兵的晉升、調(diào)用、考察、工資津貼獎(jiǎng)金發(fā)放和部隊(duì)管理歸公安部和武警總部雙重領(lǐng)導(dǎo)。
《改革方案》提出，公安消防部隊(duì)轉(zhuǎn)到地方后，現(xiàn)役編制全部轉(zhuǎn)為行政編制，成建制劃歸應(yīng)急管理部，承擔(dān)滅火救援和其他應(yīng)急救援工作，充分發(fā)揮應(yīng)急救援主力軍和國(guó)家隊(duì)的作用。
應(yīng)急管理部，作為此次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中新組建的部門，是管理防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制的一級(jí)部門，整合國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國(guó)務(wù)院辦公廳、民政部、國(guó)土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部等13個(gè)部門的相關(guān)職責(zé)，被認(rèn)為是此次機(jī)構(gòu)改革中最大的手筆之一。
四川省應(yīng)急管理學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)顧林生認(rèn)為，中國(guó)近15年來的公共突發(fā)事件，如汶川地震、南方雪災(zāi)、蘆山地震等應(yīng)急救援經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，是改革的最大動(dòng)力。
顧林生認(rèn)為，此前，應(yīng)急管理職能分散在國(guó)土資源、地震、水利、民政等多個(gè)部門，一遇災(zāi)情，多頭指揮，資源、權(quán)責(zé)分散，部門之間難協(xié)調(diào)，效能低下。消防隊(duì)伍從公安部轉(zhuǎn)到應(yīng)急管理部順應(yīng)了整合救援力量的改革思路，將常規(guī)的政府常備救援力量與農(nóng)林水地等部門的專業(yè)力量整合。
此外，公安消防部隊(duì)退出現(xiàn)役也是深化軍地改革的一個(gè)環(huán)節(jié)，目的在于落實(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人民解放軍和其他武裝力量的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)軍是軍、警是警、民是民原則，將列武警部隊(duì)序列、國(guó)務(wù)院部門領(lǐng)導(dǎo)管理的現(xiàn)役力量全部退出武警，徹底理順武警部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)管理和指揮使用關(guān)系。
而退出現(xiàn)役轉(zhuǎn)為行政編制，對(duì)于消防官兵而言，不僅是脫去軍裝，更意味著現(xiàn)役軍人的身份、職位職級(jí)、工資待遇、管理機(jī)制、社會(huì)榮譽(yù)感等方方面面將全部改變。
職級(jí)序列編排難題待破
涉及17萬人的軍轉(zhuǎn)民，改革難度之大，可想而知。
據(jù)公安部消防局官網(wǎng)，中國(guó)消防隊(duì)伍約有17萬現(xiàn)役消防官兵，17萬政府專職消防部隊(duì)（合同制消防員）和3.6萬消防文員。根據(jù)《改革方案》，公安消防部隊(duì)轉(zhuǎn)制后，實(shí)行專門管理和政策保障，制定符合其自身特點(diǎn)的職務(wù)職級(jí)序列和管理辦法。
但職級(jí)序列的編排存有難度——按照軍隊(duì)的職級(jí)如不調(diào)整，會(huì)造成行政職級(jí)的混亂。以北京市朝陽(yáng)區(qū)為例，朝陽(yáng)區(qū)消防支隊(duì)是旅級(jí)單位，支隊(duì)長(zhǎng)一般相當(dāng)于副局級(jí)，而朝陽(yáng)區(qū)消防支隊(duì)隸屬的朝陽(yáng)區(qū)應(yīng)急管理局是正處級(jí)單位，也就是說，按慣例，區(qū)消防支隊(duì)長(zhǎng)比區(qū)應(yīng)急管理局局長(zhǎng)還高半個(gè)級(jí)別；如果要理順從屬關(guān)系，區(qū)消防支隊(duì)長(zhǎng)就要降一級(jí)，整個(gè)支隊(duì)的干部也要跟著降級(jí)。而軍隊(duì)系統(tǒng)歷來對(duì)職級(jí)序列十分看重，劇烈的降級(jí)容易造成不穩(wěn)定因素。
作為一位副營(yíng)職消防軍官，職級(jí)待遇是消防改革中劉心力非常關(guān)注的部分。
業(yè)內(nèi)人士分析認(rèn)為，《改革方案》中的“成建制劃歸”，意指消防部隊(duì)在應(yīng)急管理部中相對(duì)獨(dú)立，原有隊(duì)伍的架構(gòu)不會(huì)被打亂，基本內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和管理職能也將得到完整保留。劃歸后預(yù)計(jì)會(huì)采用垂直管理體系，在人事財(cái)權(quán)上一定程度獨(dú)立于地方，且會(huì)按照消防隊(duì)伍結(jié)構(gòu)自身特點(diǎn)，采取有別于傳統(tǒng)公務(wù)員職務(wù)職級(jí)晉升的渠道。此外，待遇也可能高于同級(jí)別公務(wù)員。
相比同級(jí)別公務(wù)員，現(xiàn)役軍人在身份地位、職級(jí)晉升、待遇和社會(huì)福利等方面，都享有優(yōu)勢(shì)。根據(jù)《軍官法》、《士兵服役條例》的規(guī)定，現(xiàn)役軍人享有穩(wěn)定的職務(wù)軍銜等級(jí)工資和定期增資，除此以外還享有福利津貼、公費(fèi)醫(yī)療待遇、住房保障制度，以及現(xiàn)役軍官和高級(jí)中級(jí)士官的家屬隨軍、就業(yè)、工作調(diào)動(dòng)和子女教育等優(yōu)待。
劉心力正處于從副營(yíng)職到正營(yíng)職的晉升關(guān)卡，升為正營(yíng)職后薪資待遇和工作崗位將上升一個(gè)階梯。如果他在改革前轉(zhuǎn)業(yè)，正營(yíng)級(jí)可享受副主任科員待遇；如果在轉(zhuǎn)制后離開消防隊(duì)伍，能否享受軍官的轉(zhuǎn)業(yè)待遇尚未可知。
現(xiàn)役軍人包括軍官、士官和義務(wù)兵。而行政編制分為公務(wù)員崗位和工勤人員崗位，后者指為前者提供配套服務(wù)的崗位。一種猜測(cè)是，消防軍官轉(zhuǎn)制為公務(wù)員，而消防士官、義務(wù)兵轉(zhuǎn)成公務(wù)員還是工勤人員，享受何種職級(jí)待遇，這些都是待定的信息。
對(duì)義務(wù)兵來說，原來兩年服役期滿就能退伍回鄉(xiāng)。如今退出現(xiàn)役后，是在當(dāng)?shù)芈鋺簦€是被調(diào)回家鄉(xiāng)，決定了他們與親友是團(tuán)聚還是分離兩地。
改革另一難點(diǎn)在于，現(xiàn)役轉(zhuǎn)成行政編制后，消防隊(duì)伍是否還實(shí)行軍隊(duì)化管理，24小時(shí)待命。轉(zhuǎn)制前，消防官兵每日生活在隊(duì)里，全年戰(zhàn)備，消防干部每周可回家兩三次。
目前的公務(wù)員序列中，公安機(jī)關(guān)是紀(jì)律性最強(qiáng)的單位之一，但大部分警種也并未24小時(shí)待命。
如果取消消防24小時(shí)待命制度，至少要兩班倒，需要多一倍的人員和開支，對(duì)地方財(cái)政和人員招錄都是巨大挑戰(zhàn)。如果依然采取24小時(shí)待命制度，對(duì)已脫離現(xiàn)役部隊(duì)的消防員來說，工作強(qiáng)度能否承受也是一個(gè)問題。
此外，消防隊(duì)伍歸應(yīng)急管理部門管理，也出現(xiàn)“外行可能指揮內(nèi)行”的擔(dān)憂。水利、農(nóng)業(yè)等部門沒有救援隊(duì)伍，省級(jí)以下的安監(jiān)局幾乎沒有救援力量，只有煤監(jiān)部門有井下救援隊(duì)。有消防員擔(dān)心：沒有救援力量意味著沒有實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，如果是沒有實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的指揮官，如何有效指揮在前線作戰(zhàn)的消防隊(duì)伍？
消防審批權(quán)是否轉(zhuǎn)移，亦是焦點(diǎn)。此前，消防部隊(duì)除滅火救援，還要履行消防安全監(jiān)管職能，負(fù)責(zé)消防審批，包括工程項(xiàng)目消防驗(yàn)收等工作，這也是消防腐敗的高發(fā)地帶?！陡母锓桨浮访鞔_，公安部的消防管理職責(zé)納入應(yīng)急管理部。這意味著消防審批職能也將一并劃轉(zhuǎn)。
國(guó)家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心副教授曹海峰認(rèn)為，即使以后消防隊(duì)只管救援，消防監(jiān)管職責(zé)也會(huì)在應(yīng)急管理部下，可能成立專門的消防管理局或二級(jí)機(jī)構(gòu)主管消防審批。
消防職業(yè)化契機(jī)？
消防轉(zhuǎn)制后，劃歸應(yīng)急管理部的目的在于整合救援力量，落實(shí)中共對(duì)解放軍和其他武裝力量的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，《改革方案》對(duì)于“消防職業(yè)化”并未提及。但一些學(xué)者認(rèn)為，退出現(xiàn)役，解決了消防隊(duì)伍人才流失的問題，客觀上推動(dòng)了消防職業(yè)化的發(fā)展。
中國(guó)的消防力量主要由公安消防部隊(duì)和地方政府專職消防隊(duì)（包括合同制消防員）、企業(yè)專職消防隊(duì)組成。其中，公安消防部隊(duì)為主體力量。
由于接受軍事管理，現(xiàn)役消防部隊(duì)的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在戰(zhàn)斗力強(qiáng)大、全年“戰(zhàn)備”無休，但也存在現(xiàn)役體制下人才流失嚴(yán)重等問題。
今年39歲的李明（化名），曾是北京市某區(qū)縣消防支隊(duì)的一名消防干部，于去年轉(zhuǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)業(yè)前級(jí)別為副團(tuán)級(jí)。對(duì)于消防軍官來說，現(xiàn)役部隊(duì)干部年輕化，競(jìng)爭(zhēng)激烈，如果不能成功晉升，就只能選擇轉(zhuǎn)業(yè)。李明有17年工作經(jīng)驗(yàn)，他認(rèn)為自己正值經(jīng)驗(yàn)豐富時(shí)轉(zhuǎn)業(yè)，對(duì)于支隊(duì)是人才損失。依此來看，退出現(xiàn)役有利于保存消防隊(duì)伍的人才力量。
中國(guó)從上世紀(jì)80年代開始進(jìn)行消防體制改革，推動(dòng)消防職業(yè)化，但歷次改革都未能成功。
深圳市于1984 年率先在國(guó)內(nèi)實(shí)行消防職業(yè)化改革，建立中國(guó)內(nèi)地第一支公安編制的職業(yè)化消防隊(duì)，占用地方公務(wù)員編制。
根據(jù)中國(guó)政法大學(xué)李玉芬論文《淺議消防行政體制改革之完善》，公安編制的消防員開支由地方政府負(fù)責(zé)，為此地方財(cái)政每年至少要對(duì)其支出1億元，巨大的財(cái)政壓力讓地方政府無力承受。
2009年,深圳徹底讓公務(wù)員編制的公安消防隊(duì)伍離開一線,現(xiàn)役制消防隊(duì)員全面接管滅火工作，并推行“消防分離”改革，離開一線的公安編制消防員則負(fù)責(zé)防火工作。然而很多情況下 “消” 與“ 防”需同時(shí)展開，消防分離后，現(xiàn)役隊(duì)伍和公安專職隊(duì)伍之間不相隸屬，經(jīng)費(fèi)、人事權(quán)各自獨(dú)立，很難實(shí)施統(tǒng)一指揮，無法在工作上形成合力，改革再次失敗。
2006年，公安部要求建立多種形式消防隊(duì)伍，力推消防隊(duì)伍職業(yè)化。其中兩種主推方式是專職消防隊(duì)（公務(wù)員或事業(yè)編）、合同制消防隊(duì)。接下來的幾年中，浙江、江蘇、山東、內(nèi)蒙古、四川等被列為消防隊(duì)伍改革試點(diǎn)省份。據(jù)一些試點(diǎn)地區(qū)的消防干部說，這輪改革以無下文告終。
曹海峰認(rèn)為，原因在于，試點(diǎn)改革只是對(duì)現(xiàn)役消防力量的補(bǔ)充，頂層設(shè)計(jì)沒有突破現(xiàn)役制度。如今消防隊(duì)伍從現(xiàn)役轉(zhuǎn)到地方，有利于推動(dòng)消防職業(yè)化。
也有觀點(diǎn)認(rèn)為，本次改革和消防職業(yè)化并無太大關(guān)系。許傳升曾是山東省泰安市消防支隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)，正團(tuán)職級(jí)別，于去年自主擇業(yè)。他認(rèn)為，真正的職業(yè)化改革應(yīng)該引進(jìn)一套標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的職業(yè)化體系和標(biāo)準(zhǔn)，比如統(tǒng)一教程、訓(xùn)練、選拔考核晉升機(jī)制，而不是說現(xiàn)役軍隊(duì)就不是職業(yè)化，退出現(xiàn)役劃歸地方就是職業(yè)化。
目前，中國(guó)的消防隊(duì)伍適用的是武警現(xiàn)役部隊(duì)的訓(xùn)練體系，其中包括一些消防警種的業(yè)務(wù)訓(xùn)練內(nèi)容，但訓(xùn)練科目較為基礎(chǔ)和初級(jí)，無法與發(fā)達(dá)國(guó)家的職業(yè)化訓(xùn)練相提并論。
《財(cái)經(jīng)》記者向多地消防隊(duì)伍的官兵了解到，以一個(gè)普通消防義務(wù)兵的訓(xùn)練模式為例，在進(jìn)入消防站前的新訓(xùn)團(tuán)中，訓(xùn)練內(nèi)容和其他部隊(duì)新兵的內(nèi)容相差不大，業(yè)務(wù)訓(xùn)練所占的比例較小。新兵進(jìn)入消防站開始正式工作后，在日常訓(xùn)練中采取老兵帶新兵和集中組訓(xùn)的形式，內(nèi)容包括：體能、如何使用水帶、消防車等基本業(yè)務(wù)，以及滅火理論知識(shí)、火災(zāi)常識(shí)、交通事故救援等理論常識(shí)。每年都會(huì)組織市一級(jí)和省一級(jí)的集中培訓(xùn)，這些集訓(xùn)有的針對(duì)普通消防員，有的針對(duì)指揮員。
一般來說，新兵訓(xùn)練一兩個(gè)月后才被允許上火場(chǎng)從事一些輔助工作，經(jīng)過一年半左右的訓(xùn)練方可成為救援主力。但以上訓(xùn)練沒有一個(gè)統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的體系，在科學(xué)性和專業(yè)性上缺乏深入。
劉心力舉例，比如在美國(guó)的職業(yè)化訓(xùn)練中，如何處理火場(chǎng)中的“轟燃”和“回燃”現(xiàn)象是職業(yè)消防員重點(diǎn)學(xué)習(xí)和研究的內(nèi)容。如果在實(shí)際火場(chǎng)中遇到上述兩種現(xiàn)象可選擇撤離，以避免不必要的傷亡。但在中國(guó)的訓(xùn)練體系中，對(duì)這些專業(yè)層面的知識(shí)強(qiáng)調(diào)不夠。
“滅火是一項(xiàng)復(fù)雜工作，目前我們的訓(xùn)練只是基本內(nèi)容，復(fù)雜部分靠經(jīng)驗(yàn)積累。”許傳升說。
一些研究人士提出，職業(yè)化的消防體制應(yīng)當(dāng)具備幾點(diǎn)特征：一、占主導(dǎo)地位的消防隊(duì)具有行政組織的性質(zhì)，其人員納入公務(wù)員編制范疇；二、消防隊(duì)伍管理應(yīng)歸于地方，地方政府對(duì)其屬地范圍內(nèi)的消防工作負(fù)責(zé)，包括提供必要的經(jīng)費(fèi)、設(shè)備支持；三、職業(yè)化消防體制下從事消防工作的人員必須經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)并取得相關(guān)資質(zhì)；四、消防員的職責(zé)除滅火防火等工作外，應(yīng)更廣泛地體現(xiàn)為社會(huì)救助或者應(yīng)急救援。
此次消防轉(zhuǎn)制，客觀上為發(fā)展職業(yè)化消防體制做了鋪墊，至于轉(zhuǎn)制后能否引入成體系的培訓(xùn)機(jī)制需觀后效。
根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)會(huì)提出的時(shí)間表和路線圖，6月底前將印發(fā)“三定方案”，明確主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制。
這意味著，消防轉(zhuǎn)制中諸多懸而未決的問題將隨著“三定方案”的公布?jí)m埃落定。
（本刊實(shí)習(xí)生龔米琪對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)）
（本文首刊于2018年5月7日出版的《財(cái)經(jīng)》雜志）
